中国巨灾保险制度【全面实施巨灾保险制度需破解四大困境】

巨灾是各类自然或人为灾害中级别最高或接近最高级别的灾害。以2018年台风“山竹”为例，据国家应急管理部公布，已造成我国5500余间房屋毁坏，174.4千公顷农作物受灾，直接经济损失52亿元。党的十八届三中全会明确提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。当前以深圳为代表的部分省市已经取得明显成效，但从全国来看还存在很多现实困境亟需破解。一是保险分散能力不足。巨灾保险关键问题是补偿基金的来源问题。目前我国因财产保险公司及再保险公司数量较少、市场结构不合理、保险密度与保险深度不足等导致保险市场的巨灾风险分散能力明显不足。据统计，2017年我国保险密度为2646元，保险深度为4.42%，与发达国家相差6—11倍。保险补偿占巨灾损失的全球平均比例已达36%，部分发达国家甚至高达60%—70%，而我国比例不到3%。二是法律制度空白缺失。国家多次在规范性文件中明确要求推进巨灾保险制度的建设，但基本上是笼统的政策性的号召与指导纲领，没有就巨灾保险制度在法律层面上进行设计与布局，导致我国没有一套完备的巨灾保险法制体系。例如出台的《防震减灾法》《国家海上搜救应急预案》等相关立法及应急方案，则更多地体现为政府的灾后救济制度。三是政府功能定位不准。政府在巨灾风险管理框架中的作用没有细化为巨灾风险管理、资金支持、政策支持、审计与监督、公众教育、政府救援等风险分散体系中各功能方面，政府主要体现在救援方面。这种以政府为主导的灾后补偿救济的巨灾风险分散方式，反而使人们更加依赖于政府的财政补偿，而忽视了投保巨灾保险而进行风险管理的方式。四是民众风险意识淡薄。巨灾是小概率事件，可能是几年、十几年，甚至是百年一遇。由于巨灾风险具有难预测、发生频率低的特点，民众往往只会在一次严重巨灾事件之后被短暂唤起巨灾风险意识及对巨灾保险的注意，但是随着时间的消逝，其短暂唤起的危机意识亦逐渐消退，导致投保人的风险意识和保险意识淡薄，参保率降低。对此，建议：一是加快巨灾保险立法。通过出台如《地震巨灾保险条例》等相关法规，明确各方权利义务和职责，明确巨灾保险制度的产品形态和业务范围，规范运营流程和操作行为，明确政策支持形式和内容，将巨灾保险以强制或半强制的形式确定下来，切实提高国家灾害治理水平和社会风险管理意识。二是完善巨灾保险改革。在巨灾保险制度体系内，区分商业保险和基本巨灾保险，把基本巨灾保险作为国家灾害管理的重点，最大化提高巨灾保险制度的效率。加强保险产品的研发和制度设计，出台洪水、台风等多灾因的巨灾保险产品，逐步形成包含主要灾害的综合性巨灾保险制度。丰富巨灾保险制度层次，对城乡居民提供基本的、普遍的巨灾保障制度，要以灾害多发地区和经济欠发达地区为主。三是丰富风险对冲工具。探索开发巨灾债券、巨灾彩票、巨灾基金等地震巨灾金融产品，为巨灾保险提供尽可能多的风险缓解和对冲工具。鉴于巨灾保险风险平滑周期长，一年一征的税收政策与巨灾保险的经营特征不相符，建议予以“地震巨灾保险风险准备金税前列支”“地震巨灾保险所得税减免”等税收优惠政策，扩大风险准备金计提基础，增厚地震保险资金安全垫。四是提高公众保险意识。提高参保率是巨灾保险顺利运行的关键因素之一，为了更好地达到大数法则的作用，实现风险的充分分散，提高全民保险意识是切实之需。因此，需要政府、保险监管机构、行业协会对居民和企业加强引导和宣传，让防灾、减灾和保险防范深入人心，增强公众对巨灾风险采取主动防范措施的能力。